Svensk LO: Naboland bør subsidiere svensk kjernekraft

En svensk statlig utredning har foreslått tre lag med subsidier for å gjøre det mulig å bygge ut ny kjernekraft i Sverige: Statlig lånefinansiering, prissikring (tosidig differansekontrakt) og risiko- og gevinstdeling (en garantert minste avkastning for utbygger). Statlige utlån er antatt å utgjøre 301 mrd. kr.Valutakurs per 1. juli 2024. pluss 75 prosent av eventuelle overskridelser. Differansekontrakten er foreslått å gi en prissikring på 0,80 kr.Valutakurs per 1. juli 2024. per kWh. i 40 år. Basert på forventede kraftpriser, har Montel News beregnet at det vil innebære utbetalinger på 441 mrd. kr.Valutakurs per 1. juli 2024. samlet i 40-årsperioden¹. Det er ukjent hva den garanterte avkastningen vil koste, men konsekvensen er at økonomisk risiko forbundet med utbyggingen legges til skattebetalerne og/eller strømkundene. Til sammen skal dette gi rundt 5 GW5 GW tilsvarer 13 prosent av Norges samlede installerte kapasitet i 2023 (energifaktanorge.no). ny kjernekraft.

Forslaget har vært på høring til 3. desember 2024².

Naboland bør betale og staten bør eie

Svensk LO etterlyser at det gjøres beregninger av samfunnsøkonomisk lønnsomhet for ny kjernekraft. Organisasjonen er kritisk til beslutninger som har medført stans i utbygging av vindkraft, som det er behov for nå, og frykter at subsidiert kjernekraft vil fortrenge nødvendige utbygginger. Hvis kjernekraft skal bygges ut med så store statlige subsidier som det foreslås, mener LO at den også bør være statlig eid. Hvis ikke er det risiko for at kostnadene sosialiseres mens gevinstene privatiseres.

Sydsvenska Industri- och Handelskammaren støtter utredningen, men mener at staten bør ta direkte eierskap i nye kjernekraftverk.

Svensk LO mener det er feil at det bare er svenske strømkunder og skattebetalere som må bære kredittrisikoen og betale den foreslåtte kjernekraftavgiften som skal finansiere differansekontrakten, mens utbyggingen etter deres syn gir fordeler for hele det nordiske kraftsystemet og øvrige naboland. Organisasjonen etterlyser derfor modeller for at nabolandenes strømkunder deler på regningen. Energiselskapet E.ON deler dette synet, og mener også at forbrukere i andre land bør være med på å betale for subsidiene.

Ifølge sveitsiske medier har det vært lignende fremstøt fra Frankrike. Macron har signalisert at det vil være passende om land som ønsker å importere kraft fra Frankrike, herunder Sveits, også bidrar med støtte til byggingen av nye kjernekraftverk³. Forslaget fikk en kjølig mottagelse i Bern.

Svenskt Näringsliv støtter utredningen og mener det er riktig at risiko overtas av staten. Organisasjonen mener at det også må utredes behovet for subsidier til andre kraftslag som gi tilsvarende nytte som kjernekraft via moderne teknologi og kraftlagring. I neste trinn bør det utredes en teknologinøytral støtte. SN er usikker på om de foreslåtte støttenivåene er de riktige for å utløse en investeringsbeslutning, og forutsetter at dette blir et forhandlingsspørsmål. Det bør vurderes en økning av elavgiften fremfor en særskilt kjernekraftavgift for å finansiere subsidiene. Organisasjonen antyder skepsis til ytterligere utvekslingskabler med nabolandene, fordi de store subsidiene som skal betales av svenske skattebetalere og strømkunder i størst mulig grad bør komme svensker til gode.

Teknikföretagen støtter at det gis statlige subsidier, men mener de burde vært utformet teknologinøytralt. I likhet med Svenskt Näringsliv og Skogsindustrierna antydes det skepsis til ny kraftutveksling.

Teknologinøytral støtte og konkurranse

Svenska kraftnät mener det er positivt med ny kjernekraft, men påpeker at det både finnes og kan utvikles andre løsninger som kan bidra med den samme nytten til kraftsystemet. Teknologinøytralitet er et viktig prinsipp for å oppnå samfunnsøkonomisk effektiv utvikling av kraftsystemet. Subsidier bør støtte egenskaper fremfor enkelte kraftslag. Forslaget risikerer å svekke lønnsomheten og hemme levetidsforlengelser av dagens svenske kjernekraftverk. Det vil også gi redusert investeringsvilje i andre kraftslag og fleksibilitetsløsninger, og fortrenge rimeligere kraftproduksjon. Det påpekes at deler av nytten som finansieres av svenske strømkunder og skattebetalere kan tilflyte nabolandene. Forslaget innebærer et omfattende statlig engasjement, som bør ha en grundigere analyse av konsekvenser og sensitiviteter. Svenska kraftnät mener forslaget risikerer å dobbeltkompensere kjernekraften for systemnytten, og forstår ikke regnestykkene i utredningen. Det vises til at 13 øre/kWh anses som en rimelig erstatning for systemnytten, men viser til at rotasjonsenergi høyst koster "enstaka öre per kWh".

Konkurrensverket mener at støtte bør utformes teknologinøytralt og ikke spesifikt for kjernekraft. Dette kan for eksempel gjøres gjennom markeder for systemtjenester. Det vises til at det er en pågående markeds- og teknologiutvikling der stadig flere tilbyr stabilitets- og fleksibilitetsressurser i konkurranse med hverandre og hvor kostnadene er fallende. Dette kan hemmes ved en storskala statlig subsidiering av kjernekraft. Konkurrensverket er ikke enig i at høye markedsrenter for finansiering av ny kjernekraft er en form for markedssvikt.

Energiselskapet E.ON Sverige AB etterlyser en teknologinøytral støtte til ny utslippsfri kraft. Selskapet advarer også mot en ubegrenset risiko for staten og forbrukerne forbundet med den foreslåtte modellen, og anbefaler et tak på subsidiene. Göteborg Energi AB etterlyser også teknologinøytralitet og konkurranse om de store subsidiene.

Lokalkraft Sverige viser til at prisene i kraftmarkedet er for lave til at ny utbygging er lønnsomt. Hvis det skal gis statlig støtte til ny kraftproduksjon, mener organisasjonen at denne bør utformes teknologinøytralt.

Skellefteå Kraft AB etterlyser teknologinøytral støtte, og mener subsidiene vil fortrenge annen utbygging som dermed også vil ha behov for subsidier.

Svensk kraftkrevende industri, SKGS, støtter utredningen, men etterlyser økt tempo i arbeidet med å fjerne hindre for utbygging av nett og vindkraft på land. I tillegg bes det om støtte til bygging av havvind dersom det ikke lar seg gjøre å bygge ut vindkraft på land raskt nok. Svensk industri har behov for 56 TWh ny kraft i 2035, før ny kjernekraft kan realiseres.

Samfunnsøkonomisk lønnsomhet

Flere av høringsinstansene etterlyser en analyse av samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

Instituttet for næringslivsforskning mener at en så stor og kompleks sak er lite egnet for en seks måneders hurtigutredning. Instituttet etterlyser en vurdering av samfunnsøkonomisk lønnsomhet, og mener forslaget medfører risiko for at ineffektive, unødvendig dyre og samfunnsøkonomisk ulønnsomme prosjekter gjennomføres. Det legges også en uproporsjonalt stor risiko på skattebetalerne. Forslaget til prissikringsavtale kan fortrenge andre investeringer og forårsake midlertidig kraftmangel.

Kungliga tekniska högskulan mener at fordelene kjernekraft kan gi til kraftsystemet er positive, men ikke kvantifisert i utredningen i forhold til kostnadene. Det bør gjøres, og sammenlignes med alternative teknologier. Det bør velges en nøytral utforming, fremfor å velge en minste grense på 300 MW effekt. Forslaget kan få store konsekvenser for de offentlige finansene og statsgjelden, og dermed for Sveriges mulighet til å finansiere andre satsinger på infrastruktur, forskning og innovasjon samt velferd i sin alminnelighet. Videre studier av samfunnsøkonomiske konsekvenser bør derfor gjennomføres.

Naturvårdsverket mener det burde vært gjort en analyse av samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Företagerna etterlyser også en samfunnsøkonomisk analyse og en teknologinøytral tilnærming.

Konjunkturinstitutet mener det ikke er foretatt noen analyse av samfunnsøkonomisk lønnsomhet som gjør det mulig å ta stilling til forslaget. KI mener, som svensk LO, at det også burde vært utredet om staten bør bygge i egen regi.

Spørsmål om kostnadene er undervurdert

Energimarknadsinspektionen avviser forslaget i utredningen og peker på at det kan være behov for et høyere støttenivå i differansekontrakten. EI frykter også at vissheten om store mengder subsidiert kraft i markedet i fremtiden vil fortrenge andre investeringer, både i produksjon, fleksibilitet og energilagring, og forverre forutsetningene for energiomstillingen. EI avvisere at høy markedsrente for finansiering av ny kjernekraft er en markedssvikt ettersom den høye renten skyldes høyere risiko forbundet med investeringen.

Riksgäldskontoret viser til at vurderingene av de statsfinansielle konsekvensene er beheftet med særskilt store usikkerheter. Riksgälden mener noen av antagelsene i beregningene fremstår som optimistiske og risikerer å undervurdere kostnaden for ny kjernekraft. Det etterlyses sensitivitetsanalyser som viser de samlede effektene for skattebetalere og strømkunder dersom anslagene ikke slår til. Beskrivelsen av differansekontrakten er knapp og avkastningen synes høy med tanke på at modellen medfører at risiko forbundet med utbyggingen flyttes fra utbygger til staten og strømkundene.

Strålsäkerhetsmyndigheten viser til at selskaper som søker om statsstøtte på forhånd må ha fått tillatelse til utbyggingen etter kärntekniklagen og miljöbalken. En forutsetning for å få disse tillatelsene er at utbygger har økonomiske ressurser til å oppfylle de forpliktelser som påløper. Det vil si at subsidiene ikke kan brukes for å dokumentere tilstrekkelige økonomiske ressurser etter dagens lovverk.

Chalmers tekniska högskola skriver at forslaget innebærer en uvanlig generøsitet med skattebetalernes penger, og den største og mest langsiktige støtten til enkeltbedrifter i Sveriges historie. På den bakgrunn mener man at det bør gjennomføres en analyse av samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Det pekes på at utredningen baserer seg på optimistiske forutsetninger, og at virkelige erfaringer tyder på høyere kostnader. Det er risiko for at det høye subsidienivået fortrenger mer lønnsom kraftproduksjon. Forslaget gir ingen insentiver til effektiv utbygging av kjernekraft, snarere vil subsidiene øke hvis kostnadene øker.

Vattenfall støtter et sterkt statlig engasjement for utbygging av ny kjernekraft og mener det er avgjørende dersom ny kjernekraft skal bli realisert. Det helstatlige selskapet er den mest sannsynlige utbygger av ny kjernekraft i Sverige. Vattenfall skriver at de anser de konkrete forslagene til beløp i utredningen som "regneeksempler" og at de samlede støttenivåene må fastsettes senere. Selskapet mener at det fortsatt ligger for stor risiko på utbygger i konstruksjonsfasen, blant annet at statlig sikring mot overskridelser på opp til 100 prosent er for lavt. Det påpekes også at kostnader til prosjektutvikling, i stor grad detaljering av byggeprosjektet, byggeplassen og lokale tilpasninger av teknologien, kan beløpe seg til mange milliarder kroner. Disse kostnadene er ikke adressert i den foreslåtte modellen.

Luleå tekniska universitet avviser forslaget, og hevder at det er preget av store svakheter. Det pekes særlig på at de valgte forutsetningene er feilaktige, kjernekraftens systemnytte overvurderes, risikoanalysen for finansieringsmodellen og analysen av hvordan fremtidens kraftbehov kan dekkes.

Stikkord: Sverige, kjernekraft, subsidier

Kilder

1: Montel: CfD åt 5 GW kärnkraft kan kosta elkunder 11 miljarder per år, besøkt 3. desember 2024
2: Regeringskansliet: Remiss av promemorian Finansiering och riskdelning vid investeringar i ny kärnkraft, besøkt 3. desember 2024
3: NZZ: Macron will die Kernkraft massiv ausbauen – und auch die Schweiz soll für neue Atomkraftwerke in Frankreich bezahlen, besøkt 8. april 2024

• larsoy@munin.no