Sveits dømt i Strasbourg

Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) i Strasbourg har i storkammer felt Sveits for å ha krenket menneskerettighetene ved ikke å oppfylle sine positive forpliktelser til å føre en tilstrekkelig klimapolitikk¹. Med dommen rettsliggjøres klimapolitikken på en ny måte i alle land som er tilsluttet den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK). Det vil si at klimapolitikken flyttes fra folkevalgte organer til rettssalene. Men trolig ikke alle sider av klimapolitikken.

Under ses det nærmere på enkelte deler av dommen. Vær oppmerksom på at oversatte deler av dommen under er ikke offisiell oversettelse.

Statenes skjønnsmargin

Åtte land "intervenerte" i saken. Det vil si at de gjorde sitt syn gjeldende. I likhet med de øvrige landene, ytret Norge skespsis mot søksmålet. Deler av Norges syn er gjengitt slik i dommen:

Norges regjering understreket at Norge var sterkt forpliktet til å redusere nasjonale utslipp og bidra til det globale langsiktige målet fastsatt i artikkel 2 i Parisavtalen. Men å etablere klima- og energipolitikk bør overveiende være en politisk og demokratisk øvelse. Konvensjonen var ikke et instrument for beskyttelse av kollektive interesser, og domstolen skulle ikke overse samfunnsdekkende politiske beslutninger. Det fantes ikke rettslig grunnlag for utvidelse av det territorielle, personlige og materielle omfanget av forpliktelsene i henhold til konvensjonen i denne sammenheng, da dette ville være i strid med subsidiaritetsprinsippet og statens skjønnsmargin.

Statens skjønnsmargin er et viktig tema i dommen. Dette beskrives slik hos NIM²:

Statenes skjønnsmargin handler om at EMD gir nasjonale myndigheter et visst rom for å utøve politisk skjønn om hvordan EMKs rettigheter best ivaretas og balanseres mot andre individuelle rettigheter eller kollektive samfunnsbehov nasjonalt. Nasjonale myndigheter kan nemlig gjøre begrensninger i en del av EMK-rettighetene, forutsatt at begrensningen har hjemmel i lov, ivaretar et legitimt formål og er forholdsmessig. Disse vurderingene er skjønnsmessige. Tanken bak skjønnsmarginen er at EMD ikke skal overprøve myndighetenes vurderinger i detalj, dersom myndighetene har foretatt en samvittighetsfull avveining av relevante EMD-kriterier nasjonalt. Hvor vid skjønnsmargin EMD gir statene, avhenger blant annet av hva slags rettighet det er snakk om, hvor tyngende inngrepet i rettigheten er og om nasjonale myndigheter har hatt en grundig prosess – om de har gitt fyllestgjørende begrunnelser for sin maktutøvelse over borgerne.

Sveits ble felt for brudd på artikkel 8 i menneskerettighetserklæringen. Den lyder slik³:

Art 8.Retten til respekt for privatliv og familieliv

1. Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse.

2. Det skal ikke skje noe inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.

I tillegg ble Sveits felt for brudd på artikkel 6 fordi saken ikke ble tatt på alvor i de nasjonale domstolene.

Domstolen viser til klimaendringenes konsevenser og manglende klimainnsats for hvorfor statens skjønnsmargin må begrenses og at klimahensyn i begrenset grad kan avveies mot andre interesser:

Tatt i betraktning særlig de vitenskapelige bevisene for hvordan klimaendringer påvirker konvensjonsrettighetene, samt de vitenskapelige bevisene for at det haster med å bekjempe de negative virkningene av klimaendringene, alvorlighetsgraden av klimaendringenes konsekvenser, inkludert den alvorlige risikoen for at de når irreversibilitet, og den vitenskapelige, politiske og rettslige anerkjennelsen av en sammenheng mellom de negative virkningene av klimaendringer og muligheten til å utøve (ulike aspekter ved) menneskerettighetene (jf. avsnitt 436), finner domstolen det berettiget å konkludere med at beskyttelse av klimaet bør ha stor vekt i avveiningen av eventuelle konkurrerende hensyn. Andre faktorer som taler i samme retning inkluderer den globale karakteren av effektene av klimagassutslipp, i motsetning til miljøskader som skjer utelukkende innenfor en stats egne grenser, og statenes generelt utilstrekkelige resultater når det gjelder å iverksette tiltak for å møte risikoen for klimaendringer de siste tiårene, som bevist av IPCCs funn om "et raskt lukkende vindu av muligheter for å sikre en levelig og bærekraftig fremtid for alle" (jf. avsnitt 118), omstendigheter som fremhever alvoret i risikoene som oppstår fra manglende overholdelse av det globale målet (jf. avsnitt 139).

Når det gjelder rekkevidden av landenes skjønnsmargin, trekker dommen imidlertid et skille mellom fastsettelse av klimamål og utforming av virkemidler for å nå disse målene:

Med utgangspunkt i prinsippet om at statene skal ha en viss skjønnsmargin på dette området, innebærer ovennevnte hensyn et skille mellom omfanget av skjønnsmarginen. På den ene side: Statens forpliktelse til å bekjempe klimaendringer og negative virkninger av disse, og fastsettelse av de nødvendige mål i denne forbindelse. På den annen side: Valget av midler utformet for å nå disse målene. Når det gjelder det førstnevnte aspektet, tilsier trusselens art og alvor, og den generelle enighet om viktigheten av effektiv klimabeskyttelse gjennom overordnede mål for reduksjon av drivhusgasser i samsvar med avtalepartenes aksepterte forpliktelser om å oppnå karbonnøytralitet, en snever skjønnsmargin for statene. Når det gjelder sistnevnte aspekt, nemlig deres valg av virkemidler, inkludert operative valg og politikk vedtatt for å møte internasjonalt forankrede mål og forpliktelser i lys av prioriteringer og ressurser, bør statene gis en vid skjønnsmargin.

Hva er statene forpliktet til?

Vanligvis når stater dømmes for å krenke innbyggernes rettigheter, er det fordi de har gjort noe som strider mot EMK. I dette tilfelle er altså Sveits dømt for hva de ikke har gjort. I dommen fremgår det hva retten mener ligger i den "positive forpliktelsen" på klimaområdet:

Ved vurderingen av om en stat har holdt seg innenfor dens skjønnsmargin (jf. avsnitt 543), vil domstolen undersøke om de kompetente nasjonale myndigheter, det være seg på lovgivende, utøvende eller rettslig nivå, har tatt behørig hensyn til behovet for å:

(a) fatte generelle vedtak som spesifiserer et mål og en tidslinje for å oppnå karbonnøytralitet og det totale gjenværende karbonbudsjettet for samme tidsramme, eller en annen tilsvarende metode for kvantifisering av fremtidige klimagassutslipp, i tråd med det overordnede målet for nasjonale og/eller globale forpliktelser til å begrense klimaendringer;

(b) fastsette mellomliggende mål for reduksjon av klimagassutslipp (etter sektor eller andre relevante metoder) som i prinsippet anses i stand til å oppfylle de overordnede nasjonale målene for reduksjon av drivhusgasser innenfor de relevante tidsrammer som er iverksatt i nasjonal politikk;

(c) fremlegge bevis som viser om de har overholdt, eller er i ferd med å overholde, de relevante målene for reduserte utslipp av klimagasser (se underavsnitt (a)-(b) ovenfor);

(d) holde de relevante målene for reduserte utslipp av klimagasser oppdatert med tilbørlig flid, og basert på beste tilgjengelige bevis; og

(e) handle i god tid og på en hensiktsmessig og konsekvent måte når de vurderer og implementerer relevant lovgivning og tiltak.

Rettens vurdering av om ovennevnte krav er oppfylt vil i utgangspunktet være av overordnet karakter, det vil si at en mangel på ett bestemt punkt alene ikke nødvendigvis vil medføre at staten vil anses å ha overskredet sin relevante margin på påskjønnelse (jf. avsnitt 543).

I tillegg stilles det krav om klimatilpasning for å begrense skadevirkningene av klimaendringer, samt åpenhet og deltagelse når klimapolitikken besluttes.

Hvorfor ble Sveits felt?

Etter en lengre drøftelse, konkluderer retten med at:

Konklusjonen er at det var noen kritiske huller i de sveitsiske myndighetenes prosess med å få på plass det relevante nasjonale regelverket, inkludert at de ikke klarte å kvantifisere, gjennom et karbonbudsjett eller på annen måte, nasjonale utslippsbegrensninger av klimagasser. Videre har domstolen bemerket at staten, som anerkjent av de relevante myndighetene, ikke hadde nådd sine tidligere mål for reduksjon av klimagassutslipp (jf. avsnitt 558-559). Ved å unnlate å handle i god tid og på en hensiktsmessig og konsistent måte med hensyn til utforming, utvikling og implementering av det relevante lovgivningsmessige og administrative rammeverket, overskred den innklagede staten sin skjønnsmargin og unnlot å overholde sine positive forpliktelser på dette området.

De kritiske hullene refererer til et lovforslag om 50 prosent kutt innen 2030 (hvorav 30 prosent innenlands). Dette lovforslaget ble stanset i en folkeavstemming i juni 2021. Det kom deretter på plass en delvis løsning om kutt i perioden 2021-2024. Men perioden etter 2024 forble uregulert etter rettens syn. I ettertid er det vedtatt en overordnet klimalov, bekreftet gjennom folkeavstemming i juni 2023, med mål for 2040 og 2050 i tråd med de forpliktelser Sveits har påtatt seg internasjonalt. Konkrete virkemidler for å nå målene skal fastsettes "i god tid". Denne loven har ennå ikke trådt i kraft. Etter rettens oppfatning, vil denne loven kun omfatte perioden etter 2030. Det er derfor, etter rettens syn, et kritisk hull i perioden 2025-2030.

Mot en stemme

Sveits ble felt mot stemmen til den britiske dommer Eicke. Eicke deler fullt ut flertallets syn på hvor viktig det er å bekjempe menneskeskapte klimaendringer og at det haster. Men han skriver blant annet at:

Det er faktisk en betydelig risiko for at den nye rettigheten/plikten som er opprettet av flertallet (alene eller i kombinasjon med de mye utvidede faste regler for foreninger [åpning for at foreninger kan åpne sak, ikke bare enkeltpersoner som har fått sine rettigheter krenket]) vil vise seg å være en uønsket og unødvendig distraksjon for nasjonale og internasjonale myndigheter, både utøvende og lovgivende, ved at det trekker oppmerksomheten fra den pågående lovgivnings- og forhandlingsinnsatsen som gjøres mens vi snakker for å møte det allment aksepterte behovet for hastetiltak. Ikke bare vil disse myndighetene nå måtte vurdere og, hvis det anses nødvendig, utforme og vedta (eller ha vedtatt) nye "reguleringer og tiltak som er i stand til å dempe eksisterende og potensielt irreversible, fremtidige virkninger av klimaendringer", men det er også en betydelig risiko for at de nå vil bli bundet opp i rettssaker om hvilke regulering og tiltak de har vedtatt (enten som et resultat eller uavhengig) eller hvordan disse reguleringene og tiltakene har blitt brukt i praksis, og der en saksøker fikk medhold, lange og usikre gjennomføringsprosesser i forhold til eventuelle dommer.

Hva nå?

Sveits må følge opp dommen. I tillegg til å betale en mindre erstatning til foreningen som anla søksmålet, må bruddet bringes til opphør. Retten avstår imidlertid fra å gi anvisning på hvordan det skal gjøres (det vil si utforme sveitsisk klimapolitikk):

I denne saken, med tanke på kompleksiteten og arten av de involverte spørsmålene, kan ikke domstolen være detaljert eller bestemt med hensyn til tiltak som skal iverksettes for å effektivt etterkomme denne dommen. Gitt den differensierte skjønnsmarginen som er gitt til staten på dette området (jf. avsnitt 543), mener domstolen at den anklagede staten, med bistand fra Ministerkomiteen, er bedre egnet enn domstolen til å vurdere de spesifikke tiltakene som må iverksettes. Det bør således overlates til Ministerkomiteen å overvåke, på grunnlag av informasjonen gitt av Sveits, vedtakelsen av tiltak som tar sikte på å sikre at de nasjonale myndighetene overholder konvensjonens krav, slik det er avklart i denne dommen.

Over er det gjengitt kun enkeltvise utdrag av en omfattende dom. Mange vil nå lete etter argumenter i pågående søksmål eller hente inspirasjon til å anlegge nye. Det norske klimasøksmålet, anlagt av Greenpeace og Natur og Ungdom, falt i Høyesterett⁴. Søksmålet er bragt inn for EMD og har avventet kjennelsen i denne saken. EMDs behandlingen av det norske klimasøksmålet vil nå ventelig bli tatt opp igjen.

Til sammen seks saker er satt på vent i påvente av storkammerdommen⁵. Norge er saksøkt, eller blant de saksøkte, i tre av disse.

Stikkord: klima, klimamål, Sveits, menneskerettigheter, menneskerettighetsdomstolen, klimasøksmål

Kilder

1: EMD: Case of Verein Klimaseniorinnen Schweiz and others v. Switzerland, besøkt 11. april 2024
2: NIM: Den europeiske menneskerettsdomstolen, besøkt 11. april 2024
3: Lovdata: Konvensjon om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter, besøkt 11. april 2024
4: Norges Høyesterett: Grunnlova § 112 og gyldigheita av ein kongeleg resolusjon om tildeling av utvinningsløyve for petroleum, besøkt 11. april 2024
5: EMD: Climate change, besøkt 11. april 2024

• larsoy@munin.no